Бюджетна децентралізація — результат тривалого розвитку підходів до організації державних фінансів і розподілу повноважень між різними рівнями влади. Як формувалися відповідні моделі в зарубіжних країнах, які особливості вони мають і який досвід накопичили інші держави?

У науковій статті Руслана Демчака «Формування моделей бюджетної децентралізації: досвід зарубіжних країн» розглянуто зарубіжний досвід формування моделей бюджетної децентралізації та особливості їх становлення.

Публікуємо матеріал, уперше виданий у 2015 році, як частину наукового доробку автора та джерело для тих, хто досліджує розвиток бюджетних систем, децентралізацію й організацію місцевих фінансів.

 

ФОРМУВАННЯ МОДЕЛЕЙ БЮДЖЕТНОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ: ДОСВІД ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв’язок із важливими науковими й практичними завданнями.

Процес соціально-економічного розвитку України на демократичних і правових засадах неможливий без посилення ролі місцевого самоврядування, яке, як доводить найкращий світовий досвід, у межах єдиної дієвої системи може забезпечити своєчасне й ефективне задоволення потреб громадян та посилити захист їхніх прав. Передача значної частини функцій, завдань і повноважень від центрального рівня до місцевого, тобто децентралізація, є одним із головних рушіїв необхідної сьогодні реформи місцевого самоврядування.

Об’єктивно зрозуміло, що без належного фінансового забезпечення на місцях, раціональної організації бюджетів, доходів і видатків, ефективного середньострокового планування та досягнення задовільного стану інших фінансово-економічних аспектів реформа, спрямована на посилення ролі місцевого самоврядування, приречена на поразку.

Актуальність вивчення світового досвіду бюджетної децентралізації для України зумовлена необхідністю розроблення дієвої схеми макроекономічного регулювання соціально-економічних процесів з урахуванням специфіки практичного розв’язання проблем фінансового забезпечення місцевого самоврядування, а також упровадження нових концептуальних підходів до бюджетного процесу з урахуванням найкращих світових практик.

Аналіз останніх досліджень, у яких започатковано вирішення проблеми.

Світовий досвід найбільш розвинених і прогресивних країн демонструє значний науковий і практичний інтерес до питань бюджетної децентралізації, її суперечностей та потенціалу. Процесам бюджетного регулювання й децентралізації, а також проблемам їх успішного впровадження в Україні присвячено наукові праці В. Базилевича, Н. Бикадорової, А. Бондаренка, С. Буковинського, О. Василика, С. Гасанова, Т. Єфименко, Н. Камінської, І. Карчевської, С. Колодія, В. Кравченка, О. Крайника, О. Кириленко, І. Легкоступа, Л. Лисяк, І. Луніної, О. Остріщенко, К. Павлюка, Г. П’ятаченка, О. Романенко та інших.

Цілі статті.

Проаналізувати найкращі світові практики впровадження бюджетної децентралізації та оцінити можливості застосування дієвих форм і механізмів в Україні.

Бюджетна децентралізація багатьма фахівцями визнається найскладнішим аспектом децентралізації публічної влади. Її можна вважати своєрідним індикатором наявності демократії та компетентності у здійсненні діяльності публічною адміністрацією; рівня відповідності політики суспільним очікуванням; прозорості функціонування місцевих адміністрацій і відповідності державної політики потребам населення; рівня підконтрольності публічної сфери та повноти відповідальності, яку вона бере на себе. Загалом бюджетна децентралізація дає змогу оцінити адекватність механізму публічного адміністрування.

Варто також зазначити, що існує цілий спектр соціально-психологічних, ментальних і культурних особливостей, які можуть сприяти або перешкоджати децентралізації державних фінансових ресурсів.

У світовій правовій літературі сутність цього поняття розкривається через три основні складові:

  • Децентралізація у видатковій сфері — надання місцевому самоврядуванню права розпоряджатися фінансовими ресурсами, необхідними для здійснення його діяльності та виконання покладених на нього завдань.
  • Децентралізація у дохідній сфері — надання місцевому самоврядуванню права отримувати власні доходи за визначеним переліком і в обсягах, що встановлюються самостійно та є достатніми для належного й якісного виконання його функцій.
  • Право на процесуальну й організаційну самостійність — самостійне формування, затвердження та виконання фінансових планів, кошторисів і бюджетів, забезпечення звітності й контролю під відповідальність відповідного органу або посадової особи на місцевому рівні.

Бюджетну децентралізацію як процес можна вимірювати кількісно та якісно. У науковій літературі представлено численні методичні й теоретичні підходи до визначення відповідних критеріїв, серед яких можна виокремити кілька основних.

  • Співвідношення обсягів видатків на місцевому рівні та загальнодержавних видатків. Цей показник вважається одним з основних індикаторів децентралізації. Він характеризує фінансову спроможність органів місцевого самоврядування якісно виконувати покладені на них завдання та функції. У Данії, Іспанії та Швеції частка місцевих видатків перевищує 50 % усіх видатків.
  • Частка видатків місцевих бюджетів у ВВП. Цей показник відображає частину публічних ресурсів, що розподіляється між органами місцевого самоврядування, а отже, характеризує рівень розвитку фінансової децентралізації в країні. Якщо цей показник перевищує 15 %, держава характеризується високим рівнем децентралізації. У Європі до таких держав відносять Данію, Швецію, Іспанію, Фінляндію, Нідерланди та Італію.

Частка на рівні 10–15 % свідчить про середній рівень децентралізації. До цієї групи належать Польща, Велика Британія, Угорщина, Чеська Республіка та Франція. Недостатній рівень децентралізації, за наведеними в джерелі даними, спостерігається у Словаччині, Литві, Естонії, Португалії, Греції та на Кіпрі.

  • Частка власних доходів у сукупних доходах територіальної громади. За допомогою цього показника оцінюють фінансову самостійність (автономію) органу місцевого самоврядування. Необхідно враховувати, що право органу місцевого самоврядування встановлювати податкові ставки й визначати обсяги інших доходів може реалізовуватися лише щодо власних доходів. Саме права на формування власної дохідної бази та її адміністрування становлять основу бюджетної децентралізації. У зарубіжній літературі власну дохідну базу визначають поняттям sensu stricto, не включаючи до неї частку надходжень від загальнодержавного оподаткування. До країн, у яких частка доходів такого типу перевищує 50 %, належать Швеція, Данія, Фінляндія, Франція, Люксембург, Кіпр, Австрія, Бельгія, Ірландія, Португалія та інші. Цей показник можна віднести не лише до кількісних, а й до якісних критеріїв бюджетної децентралізації.
  • Частка дотацій вирівнювання та міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів. Цей показник дає змогу оцінити рівень фінансової автономії органів місцевого самоврядування. Залежність є обернено пропорційною: високий показник свідчить про низький рівень автономії та незалежності місцевих фінансів. Високе значення цього показника також може свідчити про слабкий рівень децентралізації, оскільки місцеві адміністрації не мають безпосереднього впливу на обсяги міжбюджетних трансфертів і дотацій вирівнювання.

Наукова література пропонує й багато інших критеріїв та показників: зайнятість у державному секторі, співвідношення місцевих і загальнодержавних доходів, порівняння податкових надходжень на місцевому та загальнодержавному рівнях, стан і якість майна територіальної громади тощо.

Варто згадати ще один поширений якісний критерій визначення прогресу бюджетної децентралізації — контрольно-наглядовий механізм забезпечення законності реалізації фінансових повноважень органів місцевого самоврядування, який гарантує автономність і незалежність їхньої діяльності.

Беручи до уваги основні критерії оцінювання рівня фінансової децентралізації, у науковій літературі можна виокремити три моделі фінансового забезпечення місцевого самоврядування:

  • Скандинавська модель, за якої місцеві податки становлять від 10 до 20 % ВВП і 20–50 % усіх податків. До країн, які можна віднести до цієї моделі, належать Швеція, Данія та Фінляндія.
  • Латинська модель, за якої обсяг місцевих податків сягає 4–6 % ВВП і становить близько 20 % усіх податків. Такі показники характерні для Італії, Франції та Іспанії.
  • Ганноверська модель, за якої місцеві податки сягають 1–2 % ВВП і становлять близько 4–5 % усіх податків. Така модель властива Німеччині, Великій Британії, Нідерландам і Польщі.

Фінансову основу місцевого самоврядування становить відповідний бюджет. Саме місцевий бюджет можна вважати центральною ланкою фінансової системи місцевого самоврядування, а фінансово-правова компетенція органів місцевого самоврядування реалізується через їхні бюджетні повноваження, зокрема у сферах доходів, видатків і запозичень.

Система органів місцевого самоврядування повинна передбачати ефективні механізми нагляду й контролю за складанням проєкту бюджету, його затвердженням і виконанням, а також підготовкою звітності про виконання відповідного бюджету. Ідеться про систему внутрішнього та зовнішнього контролю. Водночас законодавство має гарантувати нагляд за дотриманням законності й передбачати аудит публічних фінансів з огляду на критерії професійності, ефективності, доцільності та здатності належним чином реалізовувати потенціал суб’єкта місцевого самоврядування.

Крім універсальних характеристик місцевого бюджету, можна говорити й про певний рівень універсальності його структури, що випливає з аналізу законодавства зарубіжних країн.

Характерним прикладом є структура місцевого бюджету у Федеративній Республіці Німеччина (ФРН). Бюджет складається з двох частин: загального та спеціального фондів, які відповідають адміністративній і фондовій частинам.

Загальний фонд охоплює доходи й видатки, що виникають у процесі поточної діяльності органів місцевого самоврядування та бюджетних установ. До них належать адміністративні видатки, соціальна допомога, а також усі доходи громади від податків і зборів, спеціальних виплат та загальних платежів за землю.

Спеціальний фонд, який за українською термінологією можна співвіднести з бюджетом розвитку, охоплює доходи й видатки, пов’язані з володінням, користуванням і розпорядженням комунальним майном; отриманням і погашенням кредитів; наданням субсидій на інвестиції; створенням і використанням резервів тощо.

Обидві складові бюджету розмежовані між собою, проте становлять єдиний фінансовий план. Бюджетні показники відображаються в додатках до бюджету, серед яких — кошторис, фінансовий план, огляд видатків, що виникатимуть у наступні роки у зв’язку з кредитними зобов’язаннями, інформація про можливі борги й резерви, господарські плани та річні баланси об’єктів комунальної власності, які мають окремі рахунки, а також штатний план. Зміни до додатків можуть вноситися виключно рішенням ради.

Правовою підставою фінансової діяльності є відповідний правовий акт (ухвала, рішення або статут) про бюджет, у якому передбачено всі надходження й видатки громади за бюджетний період, а також повноваження щодо бюджетних запозичень. Усі надходження до бюджету класифікуються відповідно до джерел їхнього походження. Видатки також класифікуються залежно від їхнього функціонального призначення.

Характерною рисою місцевих бюджетів у ФРН є те, що статут (акт) про місцевий бюджет установлює також розміри ставок земельного податку та податку на господарську діяльність.

Відповідно до німецького законодавства, бюджетний рік збігається з календарним, а громада зобов’язана щорічно затверджувати бюджет. Водночас у бюджеті можуть передбачатися програми фінансування на два або три роки з обов’язковим розподілом за роками. Важливо, що рішення про бюджет на відповідний рік є складовою довгострокового п’ятирічного фінансового плану громади або об’єднання громад.

Визначення такого строку не є випадковим, оскільки він відповідає одному терміну повноважень обраного складу ради. Першим роком такого плану є поточний бюджетний період. Виконавчий орган подає раді фінансовий план разом із планом інвестицій. Кінцевим терміном подання цих документів є строк подання до ради проєкту бюджету. Увесь пакет документів має бути затверджений рішенням ради.

Отже, прийняття бюджету є складовою реалізації п’ятирічного фінансового плану громади.

У законодавстві багатьох європейських країн передбачено право на створення місцевих цільових фондів. Відповідно до принципу повноти бюджетної системи доходи й видатки цільового фонду інтегруються до бюджету. Водночас внутрішнє законодавство кожної країни визначає особливості правового статусу таких фондів, порядок їх формування та інші характерні риси.

Цільові фонди місцевого самоврядування

Правовий режим цільових фондів, як і будь-якого іншого інституту місцевих фінансів, визначається внутрішнім законодавством держави.

Зокрема, у Чеській Республіці створення таких фондів зумовлюється потребами місцевого самоврядування, однак законодавство не встановлює їхніх конкретних видів. Саме існування цих фондів передбачено законодавством про місцеве самоврядування.

Джерелом фінансування фондів може бути надлишок місцевого бюджету (перевищення доходів над видатками) попередніх років або поточного року. Кошти таких фондів можуть використовуватися для покриття непередбачених витрат, позапланового бюджетного дефіциту тощо. Фактично цільові фонди є складовою бюджету.

Законодавство Словацької Республіки передбачає створення власних позабюджетних фондів місцевого самоврядування. Джерелами формування таких фондів є залишки коштів фонду за попередні роки, профіцит бюджету, а також надходження від господарської діяльності після сплати податків і зборів. Рішення про використання коштів приймає представницький орган місцевого самоврядування за участю представницького органу місцевого самоврядування вищого рівня, а саме використання коштів відбувається через відповідний бюджет. Проте це правило не поширюється на відносини між окремими грошовими фондами, а також не діє у випадках, коли кошти спрямовуються на покриття тимчасових касових розривів власного бюджету. Характерно, що ресурси цих грошових фондів не погашаються із закінченням бюджетного року.

Крім цього, у складі бюджету обов’язково створюють резервний фонд. Законодавство також передбачає право громад на створення спільного цільового фонду для реалізації спільних завдань кількох громад або з іншою метою. Управління таким фондом здійснює спеціально створена для цього рада фонду. Склад такої ради формується громадами, які є учасниками цього фонду.

Дещо по-іншому правовий режим фондів визначає законодавство Республіки Польща. Як і в попередньому випадку, цільові фонди повинні входити до відповідних місцевих бюджетів. Закон про публічні фінанси дозволяє створювати гмінні, повітові та воєводські цільові фонди, проте орган місцевого самоврядування не може самостійно прийняти рішення про створення такого фонду. Правовою формою їх створення, на відміну від Чехії, є виключно закон.

Фактично чинне законодавство легалізувало вже наявні фонди: гмінні, повітові та воєводські фонди охорони навколишнього середовища і водного господарства; повітові й воєводські фонди геодезії та картографії; воєводські регіональні фонди охорони земель сільськогосподарського призначення.

У структурі місцевих бюджетів Польщі обов’язково створюються резерви: загальний резерв у розмірі не більше 1 % видатків місцевого бюджету та цільовий резерв — не більше 5 % видатків бюджету. Управління коштами резервного фонду здійснює відповідний виконавчий орган місцевого самоврядування.

За загальним правилом місцеві бюджети формуються на засадах бюджету-брутто, тоді як бюджетні установи, цільові фонди, допоміжні органи тощо формують свої фінансові плани на засадах бюджету-нетто.

У багатьох країнах, що розвиваються (Індії, Філіппінах, Колумбії, Аргентині, Бразилії та інших), неефективність центрального уряду в забезпеченні необхідного рівня державних послуг за значного бюджетного дефіциту й макроекономічної нестабільності актуалізувала необхідність децентралізації державних функцій.

Однак місцеві органи влади виявилися нездатними належним чином вирішувати завдання, передані на їхній рівень. Це було зумовлено різними причинами, передусім відсутністю необхідних інституційних умов, і загалом призвело до дискредитації децентралізованого державного управління.

Уважніший аналіз проблем децентралізації у сфері надання суспільних послуг свідчить, що, наприклад, в Аргентині та Бразилії існують макроекономічні проблеми, пов’язані із загальною нестабільністю соціально-економічної ситуації, інфляційними процесами, практикою передачі повноважень без відповідних джерел доходів і неефективним контролем за борговими зобов’язаннями на всіх рівнях бюджетної системи.

У Центральній та Східній Європі, у країнах із транзитивною економікою, процес бюджетної децентралізації також має безліч проблем і суперечностей. Основним завданням цих держав є відновлення економічного зростання за обов’язкового збереження всієї системи соціальних гарантій у сфері надання суспільних благ.

Наявна інформація дає змогу зробити висновок, що проведення бюджетної децентралізації в колишніх соціалістичних країнах ознаменувалося певним прогресом, проте ступінь досягнутої децентралізації істотно варіюється залежно від рівня розвитку національних систем, справедливості перерозподілу фінансових ресурсів, якості діалогу між центральним урядом і субнаціональними органами влади, а також міцності політичного, економічного та фінансового становища самих територіальних утворень.

Зокрема, помітніші успіхи були зафіксовані в Угорщині, Польщі, Чехії та країнах Балтії, де послідовно й ефективно вирішувалися питання забезпечення реальної незалежності у формуванні дохідної частини територіальних бюджетів.

Прогресивність децентралізації демонструють приклади федеративних держав із високим ступенем бюджетної децентралізації та стабільними макроекономічними показниками, зокрема Німеччини, Австрії, США та Канади. За оцінками експертів, ці держави дедалі більше наближаються до оптимального рівня збалансованості процесів централізації та децентралізації. Чинники таких досягнень полягають насамперед у застосуванні політично коректних, соціально й економічно обґрунтованих правил і механізмів узгодженого розподілу публічних ресурсів між рівнями державного управління.

Політична й економічна самостійність місцевих органів влади вважається одним із найважливіших критеріїв демократизації суспільства. Тому Європейська хартія місцевого самоврядування декларує особливу автономію муніципальних утворень, яка має забезпечуватися державною підтримкою та фінансовою самостійністю місцевих органів влади.

Базовими принципами забезпечення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування є:

  • достатність власних фінансових ресурсів місцевих органів влади та їх відповідність наданим повноваженням;
  • свобода розпорядження цими коштами під час здійснення своїх функцій;
  • надходження частини фінансових ресурсів за рахунок місцевих податків і зборів;
  • захист фінансово слабших органів місцевого самоврядування за допомогою механізмів фінансового вирівнювання;
  • надання субсидій у такий спосіб, щоб вони не обмежували самостійності політики місцевої влади.

Водночас місцеві органи влади практично в усіх країнах стикаються з проблемою недостатнього фінансового забезпечення своєї діяльності. Вона проявляється в обмеженості податкової бази місцевих бюджетів і, як наслідок, у нестачі фінансових ресурсів для розв’язання поточних проблем та виконання завдань перспективного розвитку.

Ця проблема усвідомлюється й на теоретичному рівні. У теорії суспільного сектору можна виокремити теоретичну конструкцію, яка обґрунтовує формування власних податкових доходів місцевих бюджетів, — модель принесеної користі (вигоди).

Схематично ця модель пояснює необхідність місцевих податків таким чином.

Виходячи з того, що за локальні суспільні послуги мають платити ті, хто ними користується (принцип територіальної відповідності), а платою за них є податкові платежі (принцип еквівалентності), під час фінансування послуг місцевого значення за допомогою податкових інструментів (інструментів нецінової рівноваги в суспільному секторі) слід ураховувати отриману від них користь, яку порівнюють із витратами на їх надання.

При цьому співвідношення корисності суспільного блага та витрат на його надання в економічному аналізі підпорядковується вимозі ефективного розміщення (алокації) ресурсів. У такому контексті місцеві податки можуть розглядатися як інструмент реалізації принципу самоокупності локальних благ на всій території муніципального управління.

Виразніше простежується зв’язок між споживанням суспільних послуг і платою за них, яка стягується у формі податків. Це дає змогу платникам податків обґрунтованіше порівнювати вигоди, отримані від споживання муніципальних послуг.

Інформація про прийняття рішень у сфері оподаткування за таких умов стає прозорішою, а процедури визначення місцевої податкової бази та податкових ставок — зрозумілішими й обґрунтованішими. Питання справедливості оподаткування також стають очевиднішими: для груп населення з низькими доходами має запроваджуватися система компенсацій або адресної допомоги. Це обґрунтовується тим, що такі інструменти, як компенсації та адресна допомога, є справедливішими й ефективнішими, ніж експерименти з податковим механізмом або розмірами податкових платежів.

Практично щороку в Європі відбуваються активні реформи у сфері місцевого самоврядування, які супроводжуються подальшим нормативно-правовим регулюванням. Це підтверджується, зокрема, нещодавніми конституційними змінами в Ліхтенштейні, Ірландії, Угорщині та інших країнах.

Європейський досвід дає змогу виокремити два можливі варіанти посилення ролі місцевих адміністрацій залежно від ступеня їхньої залежності від державної влади: повну або часткову децентралізацію влади на користь місцевих громад або ж повну автономію останніх.

Оптимальна модель адміністративно-територіального поділу країни є основою формування власної дохідної бази місцевого самоврядування для ефективного виконання покладених на нього завдань і функцій, а також бюджетної децентралізації загалом.

Реформи в цьому напрямі відбуваються не лише в постсоціалістичних країнах (наприклад, у Польщі), а й у розвинених європейських державах, зокрема у Франції та Швеції. Це робиться з метою формування оптимального устрою країни, здатного задовольняти потреби громадян, сприяти наповненню місцевих бюджетів і, відповідно, створювати надійну фінансову основу для діяльності місцевого самоврядування.

Корисним ресурсом для використання найкращого світового досвіду є розгорнутий і структурований перелік дохідних статей місцевого самоврядування в країнах Європи, оскільки вони дають змогу забезпечити достатнє наповнення місцевих бюджетів.

В основі європейської моделі лежить принцип субсидіарності, який передбачає здійснення діяльності органами місцевого самоврядування на рівні, найближчому до громадян, із дотриманням чинного законодавства. Органи місцевого самоврядування отримують загальні або спеціальні повноваження на виконання відповідних функцій.

Україна має врахувати весь історичний досвід світового шляху до бюджетної децентралізації, зокрема успішні та невдалі приклади. Адже нам не потрібно відкривати щось принципово нове, а варто лише адаптувати загальну модель до наших унікальних умов.

Висновки.

Світова практика дає змогу скористатися досвідом країн, які вже пройшли або успішно просуваються шляхом бюджетної децентралізації. Повністю переносити модель реформ та адміністративних заходів певної країни з реалізації бюджетної децентралізації на українські реалії не варто, адже кожна країна розвивається у власних умовах. Водночас немає сумнівів, що окремі успішні приклади доцільно детально вивчити й оцінити з погляду їхньої ефективності та можливості застосування в Україні.

На нашу думку, першочергової уваги заслуговує досвід таких країн, як Данія, Франція, Німеччина, Чехія, Швеція, країни Балтії, Іспанія, Італія, Фінляндія та Нідерланди. Більш безпосередні паралелі можна проводити з Польщею, Словаччиною та Угорщиною. Цей перелік є суб’єктивним і не вичерпним, адже кожен науковець може знайти в тому чи іншому прикладі бюджетної децентралізації певні уроки для нашої держави.

Незважаючи на постійні процеси й тенденції до реформування, численні законодавчі ініціативи, ухвалені нормативно-правові акти та ратифіковані міжнародні договори, місцевому самоврядуванню України досі не вдалося стати потужною та достатньо фінансово самостійною формою здійснення публічної влади. Органи місцевого самоврядування не отримали в достатньому обсязі необхідних повноважень, а в країні досі не розроблено дієвого механізму їх реалізації в умовах переважання місцевого самофінансування.

Неоднорідність територіально-адміністративного устрою України також створює ризик недостатнього фінансування окремих місцевих адміністрацій в умовах бюджетної децентралізації, адже в країні існує значна кількість територіальних громад із невеликою чисельністю населення.

Усі ці проблеми ще більше загострюються через недостатній рівень правової обізнаності значної частини громадян, які не можуть або навіть не бажають оцінювати й контролювати діяльність місцевих органів управління та організацій. Найкращий світовий досвід свідчить, що громадяни розвиненого суспільства мають брати безпосередню участь у процесі вирішення практично кожного питання на місцевому рівні.

Наслідком описаних вище проблем є недостатня якість роботи багатьох місцевих рад, віддалення місцевого самоврядування від громадян, їхніх об’єднань та потреб. Без участі населення в діяльності органів місцевого самоврядування воно поступово перетворюється на інструмент задоволення амбіцій тієї чи іншої політичної сили. Водночас держава несміливо, невпевнено й недостатньо результативно намагається спонукати громади до прояву місцевої ініціативи та саморозвитку.

 

Першоджерело

Демчак Р. Є. Формування моделей бюджетної децентралізації: досвід зарубіжних країн. Економічний форум. 2015. № 3. С. 70–77.

Матеріал уперше опубліковано у 2015 році. Публікується з архіву. Зміст статті відображає дослідницький контекст і стан опрацювання теми на час її написання.